拆遷困局正解何在？

　　根治惡性拆遷，不能僅僅寄望于一部行政法規(guī)

　　【導(dǎo) 讀】

　　12月30日，2010年倒數(shù)第二天，國有土地上房屋征收與補償條例結(jié)束了第二次公開征求意見。在中國立法史上，一部行政法規(guī)制定時兩次公開征求意見，實屬罕見。    

　　國務(wù)院法制辦網(wǎng)站顯示，半個月間有10429人次對這部條例第二次征求意見稿(下稱第二稿)提出了意見，關(guān)注度之高可見一斑。

　　從2010年1月該條例首次公開征求意見至今，惡性拆遷并未有所改觀，個別地方甚至呈現(xiàn)出與新條例出臺賽跑之勢：連云港強拆、宜黃強拆、北海強拆……一件件案例通過媒體的傳播，挑動著人們的神經(jīng)。

　　當下，社會各界關(guān)心新條例何時才能頒布生效，新的修改能在多大程度上破解拆遷難題；公眾則更加關(guān)注，為徹底根治惡性拆遷，除了出臺新法規(guī)，在制度層面還需要哪些努力。

　　司法強拆隱憂：法院成為“拆遷公司”？

　　用司法強拆取代行政強拆被普遍認為是征收補償條例第二稿的一個亮點。第二稿規(guī)定：被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。

　　而根據(jù)現(xiàn)行拆遷條例，拆遷人與被拆遷人達不成拆償安置協(xié)議的，由拆遷管理部門裁決。被拆遷人在裁定的期限內(nèi)未搬遷的，由政府責成有關(guān)部門強拆，或者申請法院強拆。實踐中，行政強拆雖然不多，但引發(fā)嚴重后果的惡性事件大都與此有關(guān)。這正是現(xiàn)行拆遷規(guī)則廣受詬病之處——政府既當“裁判員”，又當“運動員”。

　　“不讓利益直接相關(guān)方成為強拆的一方，本身就是一個進步。”中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長王軼對第二稿的上述改動表示贊同。他說：“由一個本來是置身事外的機構(gòu)來具體實施強制搬遷，對緩解緊張關(guān)系會有積極作用。”

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長沈巋進一步強調(diào)，強拆權(quán)轉(zhuǎn)移給法院以后，要注意防止“政府一申請、法院就強拆”。

　　他的擔心并非沒有理由。2004年前后，一些地方利用拆遷條例和有關(guān)司法解釋不一致之處，在達不成補償協(xié)議的情況下向法院申請“先予執(zhí)行”，導(dǎo)致一些房屋在判決之前就被拆毀，引發(fā)被拆遷人不滿。2005年8月，最高人民法院發(fā)布新的司法解釋，規(guī)定當事人就補償安置爭議提起民事訴訟的，法院不予受理，而應(yīng)按照拆遷條例向有關(guān)部門申請裁決，才堵住了“未判先拆”的通路。

　　那么，新的制度安排會不會把法院變成“拆遷公司”？一位不愿具名的基層法院執(zhí)行局局長表達了自己的憂慮。在他看來，第二稿的相關(guān)規(guī)定等于“把法院和法官推到拆遷第一線，我們壓力很大”。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安、張千帆等學(xué)者在提交國務(wù)院法制辦的最新修改意見中提出，新條例應(yīng)建立司法強拆的“裁執(zhí)分離”制度，明確由法院作出裁定以后，由政府組織實施具體的強拆，從而保證法院不至于成為“拆遷公司”。如果被拆遷人對裁決不服，還可以繼續(xù)提出申訴。

　　征收補償程序：公眾參與“走過場”？

　　在拆遷中，征收范圍的確定即公共利益的界定始終是繞不開的話題。

　　征收補償條例第二稿提出，為了保障國家安全、促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定。

　　北京大學(xué)法學(xué)院副院長王錫鋅認為，如此規(guī)定實際上把商業(yè)開發(fā)融入其中，使得公共利益與商業(yè)利益的界限完全消失。他建議增加排除性條款，即凡是商業(yè)開發(fā)都不屬于公共利益。

　　由于公共利益難以準確界定，設(shè)計一套完善的征收補償程序來保障充分討論進而達成共識就顯得非常關(guān)鍵。征收補償條例第一稿曾規(guī)定，危舊房改造需經(jīng)90%被征收人同意、補償方案需征得2/3以上被征收人的同意、補償協(xié)議簽約率達到2/3以上方可生效。這些被認為在征收過程中加大公眾參與力度的條款，在第二稿中已經(jīng)刪去。

　　此外，第一稿還規(guī)定，縣級以上地方政府應(yīng)當將房屋征收目的、房屋征收范圍、實施時間等事項予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求被征收人、公眾和專家意見。但在第二稿中，有關(guān)聽證會、論證會的內(nèi)容已去掉。

　　取而代之的是，第二稿明確，保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建應(yīng)當納入市、縣級政府國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。根據(jù)我國法律，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃都須經(jīng)當?shù)厝舜髮徸h通過，這意味著人大對征收的監(jiān)督得到強化。

　　“人大代表對于舊城改造不一定有直接利益，不一定能很好地反映被征收人的意愿。”姜明安明確指出。

　　也有學(xué)者認為，第二稿沒有對公眾參與的具體形式作出規(guī)定，可能導(dǎo)致現(xiàn)實中無論征收決定的影響如何，一概采取公開征求意見的方式。單一的公開征求意見不利于被征收人有效表達自身訴求，也難以真正體現(xiàn)決策民主原則，容易使公眾參與淪為“走過場”。

　　“如果沒有公眾參與，怎么能反映征收目的是否是為了滿足公共利益？”沈巋重申，危舊房改造應(yīng)滿足90%以上住戶同意或者2/3以上住戶同意的條款應(yīng)該恢復(fù)，因為舊房改造不僅涉及單個的被征收人，而且涉及整個地方，應(yīng)當讓住戶普遍參與進來。